21世纪将是全球经济一体化的世纪。全球经济一体化意味着全球城市圈间分工、交流、合作、竞争诸关系的日益强化。只有大城市甚至大都市圈才能具备与世界进行分工交流所需要的完善的基础设施；才能有足够的产业集聚和经济规模参与全球性的城市间竞争。从某种意义上而言，21世纪国际竞争的基本单位既不是企业也不是国家，而是大城市圈。
珠江三角洲是中国经济最发达、增长最迅速的地区之一。从经济方面看，珠三角在工业化、市场化和国际化方面走在全国的前面；从城市方面看，珠三角也是中国城市化和信息化水平最高的地区之一。在WTO和CEPA背景下，进一步提升珠江三角洲地区经济合作，加快区域经济一体化进程，不仅对珠三角洲地区经济发展具有重要意义，而且对提升整个中国在全球的国家竞争力也具有十分重要的意义。然而目前珠江三角洲的经济还是行政区经济，行政区与经济区之间的各种矛盾，使区域内统一的共同市场难以形成，最终导致这个区域的经济增长的成本加大，增长速度放缓，严重地阻碍了珠江三角洲的进一步发展。因而必须打破行政区经济，实现从行政区经济向经济区经济的转变，才能整合珠三角各种资源，使珠三角在全球区域经济竞争中发展成为辐射力更强大的大珠三角经济圈，成为世界最具活力的经济区域，从而提高整个区域的竞争力，提高整个国家的竞争力。
一、珠江三角洲行政区划调整势在必行
（一）行政区经济必须革除
行政区经济是指在既定的行政区划范围内，由行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象。它是以国内区域经济的分割为特征，与国际区域经济一体化相悖的一种区域经济。
以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。出于自身利益的考虑，中国的各级政府经常按行政区来组织和调控经济发展。所以出现这一局面，有三个方面的原因：
一是中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能，为官一任，造福一方，各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动；
二是中国的各级政府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济活动；
三是各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责，而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况的好坏相关联。
由于上述背景，行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有着不可或缺的功用。然而，从现实情况看，行政区经济有着以下不容忽视的问题：
一是行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政区经济的运作条件下，区域经济呈稳态结构，而且带有强烈的地方政府行为色彩。因为此，一个行政区的“经济”，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为代价。
二是行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间的经济发展水平和人均收入水平相近，则区域内的需求结构和偏好也会相似，市场间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求与供给关系的弱化。在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。
珠江三角洲区域经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“板块经济”模式使得珠三角城市群的发展备受现行行政管理体制的制约和束缚。由于各级行政区划层次较多、分割繁细（珠三角横跨9个地级市），一个城市群可能分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突，集中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位——城市，从而影响和制约了城市群的发展。同时由于区域内城市不根据区域经济一体化的大局来正确定位，导致城市之间缺乏整体规划与协调，在珠三角经济生态格局里，出现了争资源、争项目、争中心的现象，在一定程度上造成资源浪费、重复建设、产业同构。具体而言有以下几点：
1、不合理的重复建设。集中在一些利润潜力较大的产业领域，以及像港口、机场这样的基础设施领域。不仅表现为数量多，而且表现为对这些资源的利用效率不高，在利用的方法上还缺少协调。机场方面，在珠江三角洲方圆200多公里的面积内，共有五个机场，香港、广州、深圳、澳门及珠海，合称“A5”，除珠海外，其余均为国际机场，尤以港、穗深三者均具相当规模；港口方面，深圳港已对香港港口形成了巨大冲击，而广州在此之后仍启动其“南沙大港”计划，东莞也不甘示弱地要斥巨资建设虎门港，在两侧，珠海港和惠州港从来就不相信自己不能成为华南大港；会展场馆方面，珠江三角洲一些市镇近年来由于缺少规模和布局，互相攀比、抢建滥建会展场馆，有的市有3、4个大型会展场馆，造成资源浪费和会展业的过度竞争。据有关调查，目前全省较具规模的会展场馆有200多个，而利用率却只有40%左右。
2、产业结构雷同。在区域市场经济条件下，除了企业是市场主体外，政府也是具有地方利益的市场主体。因此，在当前地方政府以GDP、税收、就业等为基本考核目标的约束下，作为区域产业政策行为主体的政府选择也是市场化的，其行政博弈的出发点是本地利益的极大化。在这一前提下，各地发生的摩擦、争端和各地达成的协作、协调只能是利益博弈的选择，是市场化的交易过程。珠江三角洲各城市从80年代开始均实行“赶超战略”、“逆向开发战略”，即市场需要什么就生产什么，导致经济区各地把投资的重点集中在投资少、见效快的少数几个行业上，致使区内产业结构雷同，减弱了经济区内分工和规模的双重效益，并引发区内竞争的白热化。80 年代中期的彩电大战、冰箱大战就是因为各地产业结构严重呈趋同态势而引起。到了“八五”时期，各地投资热点又惊人相似：广东沿海等地受香港产业转移以及珠江三角洲出口导向战略等因素影响，加之利益驱动与信贷、财务等约束机制不完善，珠江三角洲内产业结构严重趋同。据1994年统计资料，珠江三角洲经济区工业产值主要集中在食品工业(包括食品加工业、食品制造业、饮料制造业)、服装工业(包括纺织业、服装及其他纤维制品制造业、皮革、毛皮、羽绒及其制品业)、电子机械及器材制造业、电子及通信设备制造业，其产值占了全部工业产值的50.65％。尤其是电气、电子这两个行业，产值占了全部工业产值的26.24％。其中，广州、深圳、佛山、中山、珠海这两个行业的产值均超过20亿元；江门的电气行业产值超过20亿元；东莞、惠州的电子行业的产值超过20亿元。九十年代中后期所有珠三角城市的主导产业又都定位在了高新技术产业，深圳要搞IC产业，珠海也要搞，东莞、广州也要搞。
3、不少地方在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争。由于省市之间、城市之间及县域之间存在高低不等的一道道行政性障碍，隶属于不同行政主体的产业开发区实施的是背靠背的招商政策，各城市的招商条件并不透明，商务成本缺乏正常的梯度。本应是成本导向下的企业投资经营行为与追求地方利益的政府行为合在了一起，使得同类产品及上下游生产能力难以相对集中，产业链的分工协作关系出现断裂，或不经济地扩大了空间距离。在这种背景下，外商投资企业不论其产业属性和专业特长，一概成为各城市政府部门的争夺对象。
三是行政隶属关系“重叠”，矛盾重重。即在同一经济区域甚至是同一行政区域内，本因经济关系引发也可用经济方式解决的问题，却因当事各方的行政隶属关系不同而又矛盾重重，即使处理也不是按经济规律而往往按行政手段加以解决。近年来，治理整顿市场经济秩序的“打假”之所以频频受阻，“清障”之所以屡屡被困，相当程度上也正是缘于这种变了味的“属地管理”式的地方保护主义。
（二）经济区经济势在必行
经济区经济是指在一个自然区域内，不同行政区域以相同或互补禀赋要素为基础，以共同发展目标为纽带的区域经济共同体。如果说行政区划是按行政手段，对相互关联的自然区域进行的人为划界，那么经济区则是按经济关联度，对不同行政区域重新进行的自主组合。前者是“分”（行政划分），后者是“合”（经济融合），两者有不同的运行方式和发展规律。现代区域经济之所以必然要从行政区经济走向经济区经济，主要是因为：
首先，从我国行政区划和区域经济的发展历史及相互关系看，行政区划的稳定是相对的，变动是绝对的。而且从本质上说，行政区是一种具有明显政治意识和行政色彩的国家行为，属上层建筑范畴，而经济区则属于经济基础范畴，其存在和发展有自身不以人的意志为转移的客观规律。作为上层建筑的范畴，行政区划的发展必须适应经济基础需要，必然要服从于、服务于经济发展。经济区的发展往往会突破既定行政区划的框架，最终形成更符合区域经济发展规律的新型区域格局，同一经济区内的经济一体化势在必然。
其次，从我国改革开放的历史过程和开放改革的发展趋势看，从行政区经济走向经济区经济势在必然。从本世纪开始，以“入世”为标志，随着世界经济中心向亚太地区的逐步推移，增强国际综合竞争力，将成为一个国家称雄国际舞台的第一要务，地区的对外形象特别是国家的整体形象，从来没有像今天这样重要，因而必须打造新型的行政区划和区域经济格局，以适应国际发展新趋势和竞争新局势。珠三角作为我国最具竞争力的三大经济区域之一，由于受行政区经济的传统束缚，无论是规模还是自身的水平，都还远远不能适应需要。这不仅限制了区域经济一体化的进程，也制约了自身的进一步发展，更直接影响了国家国际形象和综合竞争力的整体水平。
最后，从国内外区域经济发展战略的路径选择看，建立以跨行政区城市体系为主导模式的新型经济区经济格局，是我国城市化道路长期探索的客观选择和当今世界区域经济发展的必由之路。一方面，“以大城市为主，大中小城市协调并举”的发展对策，是我国城市化道路长期探索后的客观选择。另一方面，不同行政区划间的城市以协调互补实现共同繁荣，是当今世界区域经济现代化发展的必然趋势。西方城市规划的先行者们认为：解决城市问题不能局限于各自狭隘的单一范围内，必须走联合协调互补之路。美国学者芒福德在阐述其区域整体发展理念时指出：“真正的城市规划必须是区域规划。”为此，自上世纪50年代始，美国沿大西洋中部，北起波士顿，南至华盛顿，在600公里长、100公里宽的地带，建立了由5个大都市和近200多个中小城市组成的世界上最早的大都市连绵带。日本则建立了东京、大阪和名古屋三大都市圈，成为亚洲大都市连绵带发展程度最高的国家。目前这几大都市圈都已成为世界上经济最发达的地区。
（三）长三角的区域整合
目前，长三角的区域整合行动之迅速，力度之大是空前的。
长江三角洲地区城市化滞后于工业化的社会发展进程，如今出现急剧变化，城市间快速交通网络呈现出全面接轨态势，农民向城市迁移，经济一体化措施纷纷启动，以工业化为重心的社会发展进程开始转向工业化与城市化并行的新阶段。
1、从城市带走向大都市群
近年来，席卷整个长三角的城市化浪潮使连接各城市间的乡村地带急剧缩小，城市边界纷纷汇合，第一次出现与纽约、东京、伦敦等世界级城市相似的大都市群。
去年以来，在10万平方公里的长江三角洲各板块，城市规划大调整、大改造和大开发全面启动。上海市城乡一体化进程今年在整个6000多平方公里的区域内全面铺开。苏南板块各大中心城市改造拆迁面积均超过百万平方米，城市建设投资均以百亿计。2001年，南京市城市规划面积从2753平方公里扩张到4700平方公里，规划人口逾千万。城市规划面积首次超过农村地域，城乡发展格局出现历史性转换。
20世纪90年代以来，长三角经济区连续10年以全球领先的经济增长速度极大地推动了该地区现代化进程。曾经以“鱼米之乡”著称于世的苏南地区，1975年工业创造的国民财富首次超过农业，如今传统农业在苏南已经消失，产业化、工厂化已经成为第一产业的主体，人均GDP超过3000美元。来自国家统计局的资料表明，2002年，在国内生产总值中，长三角15个城市第一、二、三产业的比例达到5.9∶51.8∶42.3。根据江浙两省的社会发展预测，到2005年，长三角苏南板块和浙江北部杭嘉湖以及宁绍地区将基本实现农业社会向工业社会的转变，从而完成第一次现代化过程。
成千上万的农民正在告别世代居住的乡村家园，向城市迁移。统计资料表明，1997年至2000年，江苏省总人口增加218万人，其中城镇人口增加1099万人，乡村人口减少881万人，人口增长首次全部表现为城镇人口的增加。目前长三角苏南板块按照人口划分的城市化水平已经超过60％。
2、“3小时都市圈”呼之欲出
今年以来，长三角地区掀起规模浩大的“路桥运动”。以高速公路、轨道交通为核心的快速交通网络体系，在建设、管理和技术上取得一连串突破。浦东磁浮铁路交通示范线开通，杭州湾跨海大桥和长江口跨江大桥相继开建，沪崇（崇明岛）苏（南通）大通道启动。
“长三角”公路大动脉沪宁高速公路开始扩建8车道，宁杭高速以及连接苏（州）沪杭的高速公路全面兴建，将使“长三角”高速公路形成内外两个大环网。
5月21日，苏嘉杭高速公路江苏浙江交界收费站实现二合一，这是“长三角”公路运营上第一次打破行政区划的藩篱，成为走向联合运营的开端。
5月25日，11条连接长三角各大板块的轨道交通网建设规划浮出水面。未来5年内，从长江口北岸南通市，到杭州湾以南的宁波，西至南京的10万平方公里范围内，一个纵横交错、通江达海的现代化快速交通网，将把“长三角”15座中心城市、55座中等城市、1446个小城镇全部纳入“3小时都市圈”。
区域经济专家认为，长江三角洲“3小时都市圈”的交通计划，将极大推进经济社会一体化进程，带来生产力发展格局的重大变化。
3、“长三角”推行“一体化”
今年以来，浙江省委书记习近平、江苏省委书记李源潮先后带领两省高层党政代表团，在江浙沪进行穿梭考察访问，首次就加快推进“长三角”一体化进程进行了深入交流和沟通，形成融入“长三角”的战略共识。上海市委书记陈良宇也表示，把联动发展推向一个新台阶。
长三角一体化进程在许多方面迅速迈出实质性脚步。4月10日，江浙沪三省市的工商部门在杭州签署了一份合作会议纪要，在投资准入、市场秩序、信用信息等方面推行“一体化”。内容包括：三省市之间企业异地办厂实行市场准入政策，鼓励民营企业跨地区投资；在省际间开通著名商标保护“直通车”；共建三地工商管理部门办案协作机制；以及共建企业信用监管体系等。
“长三角”地区集装箱运输市场的一体化进程最近开始启动，通过组建“长三角”跨省市的运输集团，拓展陆上货运交易中心功能，实现资源共享。
今年以来，上海的金融机构开始大规模向江苏浙江的一些大企业直接发放贷款。据统计，目前在上海市的内地投资中，来自江浙的投资占50％。如今，环杭州湾5万多家企业中，有一半以上已在或即将在上海设点和建立总部。
“长三角”20多个城市今年开始实施各地人员资格证书的互认和衔接，从而实现“长三角”内各地教育、培训、考试的资源互通、共享。
无锡、上海两地的公交公司去年在全国率先推出“一卡两地刷”，两地市民可以持本地公交IC卡在对方城市的公交、出租车、以及上海的轮渡、轻轨、地铁等交通设施上使用，目前沪锡两地异地刷卡已经达到了每月1万次以上。
世界城市发展趋势和长三角的区域整合给我们总的启示就是：在WT0和CEPA背景下，大珠三角区域间协同发展日趋重要，势在必行。而协同发展的基本对策和途径是必须扭转目前各城市之间联而不合，合而不一的局面，合理调整行政区划，最大限度打破城市之间的行政区划限制，加速区域内城市间的分工和合作，推动跨区域城市群的形成，促进实现从行政区经济向经济区经济的重大转变；通过“整合”，实现“规划同筹、产业同布、市场同体、交通同管、电力同网、金融同城、信息同享、环保同制、旅游同线”，提高整个大珠三角的国际竞争力。
二、形成政府协调机制，打造珠江三角洲三大都市圈
珠江三角洲目前的行政区经济造成了各城市间基础设施重复建设、产业结构趋于雷同、引进外资和外贸出口的恶性竞争等后果，严重阻碍了珠江三角洲区域经济的发展。为了进一步提高区域竞争力，从而提高整个国家的竞争力，珠三角必须借助WTO和CEPA的契机，打破现有的行政区经济，实现从行政区经济向经济区经济的重大转变。珠三角各城市群应以“大珠三角”都市圈的视野，审视自己的角色，重新考虑城市群的功能定位和产业布局，使珠三角在全球区域经济竞争中发展成为辐射力更强大的大珠三角都市圈，成为世界最具活力的经济区域。
在空间格局上，珠三角地区要形成两条发展主轴、三大都市圈，呈网络状发展。两条发展主轴分别向香港、澳门延伸，一条是广港发展轴；一条是广澳发展轴。三大都市圈分别是中部都市圈（广州、佛山）、东岸都市圈（深圳、东莞、惠州）、西岸都市圈（中山、珠海、江门）。
中部都市圈：广州和佛山在历史、人文、传统以及经济联系方面是密不可分的。在经济发展的背后更需要进行积极的资源整合。单一的广州和单一的佛山的可持续发展远不如广佛联合可持续发展强，因为广佛的联合是以其互补性为基础的。
产业联动是一个都市圈的核心，广州、佛山两地在产业方面具有很强的互补性。比如广州的基础工业、装备工业近年发展很快，而佛山的制造业主要以轻型为主，以前佛山不少工厂的生产线主要从国外进口，而广州的重工业发展起来以后，就可以起到替代的作用。又比如广州高新技术产业的迅猛发展也可以为佛山制造业的技术改造提供条件，这方面是一个潜在的广阔市场。相比于佛山，广州在金融、教育、物流等服务业方面更具有优势，佛山没有硬性地提出第三产业的发展比例而只是提出要提高质量，就是考虑到主动接受广州产业辐射的因素。
大广州都市圈是珠三角经济区的内核，强强联合将带动整个珠三角的发展，起到1＋1＞2的作用。
根据大广州的发展基础、区位条件和发展趋势，其城市定位为：洲际性综合型国际化城市，努力打造成华南地区的政治、经济、文化中心。
东岸都市圈：深圳与东莞、惠州不仅地理上山水相连，产业联系也相当紧密，目前深圳与东莞、惠州在电子信息产业等领域，共同发展成为国际产业链的有机组成部分，已经形成具有紧密分工协作关系的企业群。同时，深圳目前拓展空间十分紧缺，有资金有项目但没空间。而惠州情况则相反，发展空间广阔但缺资金少项目。但三地分别由不同的城市政府管辖，行政管理上存在的利益本位化，使经济社会难以形成相互协调发展。将深圳、东莞、惠州整合为大深圳有利于区域内资源的有效利用和配置，更好促进粤东地区的经济社会发展。
根据大深圳的发展基础、区位条件和发展趋势，其城市定位为：洲际性专业型国际化城市，努力打造成亚洲高新技术产业研发制造中心城市、现代化国际港口城市、区域性金融中心城市、花园式海滨旅游城市。
西岸都市圈：中山、珠海、江门三市同处珠江西岸，无论人文地理还是产业联系既紧密又雷同，既同构又互补，三市合而为一共同重点发展依托于港口运输的大工业，如能源、重化工、机械工业及高技术的医药微生物工程，国外和国内并重的旅游业和以物资转运为主的港口贸易等第三产业。这对提振珠江西岸经济，打造西岸大都市经济圈至关重要。
根据大中山的发展基础、区位条件和发展趋势，其城市定位为：现代化区域性中心城市，努力打造成华南地区的现代物流中心城市、旅游休闲海滨花园城市。 (2004-04-22)
（广东省社会科学院宏观经济研究所课题组）
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