乡镇撤并基本完成实际效果还须检验

党国英  

农村税费改革加速乡镇撤并
                        　　
    我国农村的撤乡并镇并村工作实际上在改革开放之初已经开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。
                        　　
     乡镇个数由1992年的48250个减少到2004年的36952个，平均每年减少2.2%，而20世纪80年代初我国的乡镇数量超过了7万个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29％，而镇的数量在2002年之前保持稳定增长，增长速度达到3.43％。2002年之后，乡数量减少的速度开始放慢，镇的数量由增长转为减少。2004年，镇的数量比前一年减少417个，减少幅度为2.13％。
                        　　
     2002年以后，行政村的数量也在稳步减少，平均减少速度达到1.74%；1999年之后，行政村减少的速度加快，平均减少速度达到2.41%。
                        　　
    值得注意的是，农村总人口在12年里逐步减少的情况下，乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据我们调查，一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大村庄，使得一些自然村也在消失。2003年开始，浙江省在一年多时间里大规模并村，村庄已从原来的4万多个缩减到目前的约3.8万个。丽水400多个自然村消失，温州撤并了500多个自然村。据新华社报道，截至目前，我国29个省份已基本完成乡镇撤并工作。
                        　　
地方政府利益诉求促进乡镇撤并
                        　　
    大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。2001年民政部联合有关部门下发了《关于乡镇撤并工作的指导意见》，对各地正在开展的撤并工作进行了指导。中央2004年1号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持，这个文件指出要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。”
                        　　
    响应中央的号召，同时也出于地方经济发展考虑，各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。云南省2004年8月作出决定，到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整，短期内将乡镇数目由316个减少为240个，调整比例达到24.1％。浙江省温州市作出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。其他许多省市区也都在近两年出台了类似的改革措施。
                        　　
    地方政府在撤乡并镇并村方面与中央政府保持高度一致，与地方利益诉求有直接关系。动力主要来自两个方面，一是农村城市化的冲动。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用，全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛，通常农民只交纳些许正常费用就可以办理完毕落户手续。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象，为了支持这些镇的发展，镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中，常常会置换出土地，给地方政府招商引资提供了土地资源。二是取消农业税所产生的财政压力。农业税取消以后，加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方眼下出现更大的财政赤字，旧债务的归还也成了问题。在农业税费改革之前，村干部的工资还通过“村提留”收入项目得以发放；农业税取消之后，很多地方的村干部工资也由财政支付。在这种背景下，通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数，节约开支。
                        　　
撤并乡镇带来的影响与后果
                        　　
    值得注意的是，在撤乡并镇并村过程中，各地同时进行乡镇机构改革，减少了管理机构的数量和干部职数。机构改革的主要做法是：1.党、政和人大机构实行合署办公，主要领导身兼数职，减少了领导职数。湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法。2.精简机构，减少了干部职数。一个乡镇党政机构的数量通常2—5个，“党务行政办公室（或综合办公室）”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置。3.传统的“七站八所”的职能实行分解，公共服务职能转移到县级业务部门，其他职能实行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能。4.乡村中小学调整布局、压缩校点。
                        　　
    撤乡并镇并村工作的影响和后果可以归结为以下几个方面：一是撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度，提高了基础设施利用的效益，有利于改善生态环境。农民居住集中度提高以后，一些现代基础设施的建设和利用率可以提高，上下水、道路和能源供应可以按现代方式提供，农民的生活质量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后变成了田野和山林，森林覆盖率有了显著提高。二是并村过程中有可能置换出土地，实现土地资源的节约。我们在山东等地调查发现，一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅，把周围的村民搬迁过来，空出的旧村用地作经济开发使用。（这种做法和现行政策有一定冲突，将迫使有关方面作出政策调整。）三是撤乡并镇并村有可能加快中国农村的城市化步伐。经过多年的撤乡并镇工作，我国农村已经大量存在4万—5万人口规模的镇，这些镇在西方国家实际上被看作城市。只要经济发展到一定程度，基础设施达到一定水平，这些镇实际上也已经变成了城市。只要我们调整城市标准，允许建立“县管市”的体制，我国的城市化率在统计概念上会有显著提高。
                        　　
   但是，撤乡并镇并村也可能发生一些消极后果。一些地方把村民委员会改为街道办事处，原来的村民自治体制由此消亡，农民的民主权利受到削弱。村一级社区因为劳动力大量外出务工，公共服务职能不得不集中到乡镇服务机构，而乡镇合并以后行政权力的辐射半径增大，农民办事要跑更多的路，农民感到不方便了。特别是中小学大规模撤并以后，农家子女上学的困难增多，更多的学生不得不住校，增大了农民的负担。另外，按照一般情形，农民住在自己耕作的土地上有利于农业生产，而把农民集中起来居住会给农民的耕作带来不方便。
   
（作者单位 ：中国社会科学院农村发展研究所）