中国行政区划的历史回顾与改革展望（一）

从习惯线到法定线：我国政区界线性质的变迁

侯甬坚

　　本文对中国历史上行政区划系统中的界线划分及其演变问题，引入法律概念，意在明辨古今之别，并探讨发生变迁的时代原因，为真切了解政区界线的变迁，开展现今的改革思考，提供一个思路。
　　政区界线问题，实质上是体现国家对社会的管理，在理论探讨中有些抽象，在无图无标志情况下显得有些“虚”，尤其是历史上的情况，限于史料，缺乏实例，研究不足，目前只能是论其大概。
　　
　　一、古代政区界线的性质和特点
　　
　　从政治地理学的基本概念进行判断，封建领主制实行的分封制不属于严格意义上的行政区划，在君主制逐渐确立的时代，行政区划的内容才完备起来。在中国历史上，则以秦朝建立后在全国推行的郡县制最为明显。自秦朝开始，随着中央集权制政治体制的确立，封建土地所有制演变成一种最基本的国家经济形态，为实现国家对地方管理意图的行政区划制度，也走上了越来越精密的设计道路。

　　古代政区界线的特点，可能有以下几点：

　　第一，因地形条件，也就是因政区界线的依附物而异。以较大的山脉、河流为界，政区之间的分界，也比较宽阔。加之社会经济发展的初期，劳动人手不足，生产力水平不高，不同地域之间会呈现宽幅界线。而当社会经济发展到一定水平和阶段，区域之间的交往增多和加强，区际间的分界线就会呈现由宽变窄、成线的演变过程。

　　第二，区际间的交往形式：线的接触、点的交流。相互毗邻的政区，彼此通过分界线就可以开展交流活动，是为线的接触；而区际有规模的交流，是通过交通线来实现的，因此，交通线通过分界线的交叉点，是为点的交流。举山脉为例，坐落在山脉分水岭或者偏一侧的分界线，山高人稀，不宜展开线的接触，通过交通线展开点的交流，是一种主要途径。举河流为例，区际间的交往离不开舟桥二者，乘舟可通行上下和两岸（主要是港口码头），搭桥则便于两岸往来，乘舟具有机动性（可使交流点增多），搭桥具有持久性，人类借助于此，可以优势兼具。在分界线通过的平原或高原地区，展开线的接触、点的交流，均为方便。

　　第三，进入到有阶级的社会，具有不同性质的政区界线（习惯线、争议线、法定线）同时并存。法定线即“法定界线”，在对存有争议的界线，一旦按照古代行政程序完成勘界事务，就会产生那个时代的地图、界桩俱全的“法定线”。对于一些影响面极大的边界争端案件，则会在双方县、府、省乃至朝廷多个层次之间，一而再地展开会勘—审核—商定方案—上报活动，直至最后确定被双方都接受的新界线，这种程序被认为是相当严格而又复杂的。那些没有接受这种会勘的界线，可能是大多数，它们理应属于习惯线。

　　第四，正史地理志记述行政区划本身，分界线的内容则放在有关地图中。限于政区界线具有的图画性质，试图用文字写作来记述分界线的内容，是极为困难的。除了这一层技术因素外，对于绝大多数人来说，并不需要了解分界线的内容，这可能就是正史地理志不配图的原因。现今，历史政区地理学者研究古代行政区的划分，采用的是“县目法”，用它来恢复过去的政区界线。还有的学者判断过去历史地图的绘制，依据的是一套相应的原始数据集，至今也未完全放弃寻找文字记述史料（如“四至”、“八到”类资料）同历史地图之间的联系。
 
　　第五，影响政区界线不稳定的因素，主要有自然（如河流改道、洪水泛滥等）、区域经济开发程度、土地买卖和兼并、地方政治斗争各方面。
　　
　　二、现代政区界线性质
　　
　　我国已产生过1954、1975、1978、1982年四部《中华人民共和国宪法》。按2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》本子，“总纲”规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。在行政区域的划分上规定“全国分为省、自治区、直辖市”、“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”、“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，这些政区之间的界线都是内地行政区划的界线。其中“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”。政区界线分为省、地级市、县、乡镇四级，本质上都是人民政府管辖区域之间的界线。而地方各级人民代表大会履行立法权力，民族自治地方的自治机关享有宪法和地方法规所赋予的权限。

　　进入80年代，随着地区经济开发活动升温，对已查明具有资源价值地段的边界争端事件大为增加。
 
　　1996年8月12日，《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》下发。《通知》说，行政区域界线是国家实施有效行政管理必不可少的依据。全面勘定行政区域界线，对于从根本上解决边界争议、维护社会稳定、促进经济发展，具有重要意义。这次全面勘界是以行政区域管辖的现状为基础，依照有关规定明确行政区域界线走向的位置，即核定法定线、勘定习惯线、解决争议线，而不是重新调整行政区划。通过勘界，在实地树立界桩，形成准确反映实际边界线走向的文件、资料和地形图，按照规定的程序将省、县两级行政区域界线确定下来。

　　到1999年2月3日，国务院又下发《行政区域边界争议处理条例》。其中第7条规定明确指出，要将下列文件和材料作为处理边界争议的依据：（1）国务院（含政务院及其授权的主管部门）批准的行政区划文件或者边界线地图；（2）省、自治区、直辖市人民政府批准的不涉及毗邻省、自治区、直辖市的行政区划文件或者边界线地图；（3）争议双方的上级人民政府（含军政委员会、人民行政公署）解决边界争议的文件和所附边界线地图；（4）争议双方人民政府解决边界争议的协议和所附边界线地图；（5）发生边界争议之前，经双方人民政府核定一致的边界线文件或者盖章的边界线地图。
 
　　其后第8条规定指出，解放以后直至发生边界争议之前的下列文件和材料，作为处理边界争议的参考：（1）根据有关法律的规定，确定自然资源权属时核发的证书；（2）有关人民政府在争议地区行使行政管辖的文件和材料；（3）争议双方的上级人民政府及其所属部门，或者争议双方人民政府及其所属部门，开发争议地区自然资源的决定或者协议；（4）根据有关政策的规定，确定土地权属的材料。
　　上述依据、参考，因为包含了重要的历史经验，不仅在国家民政部的勘界工作中得到体现，在地方法规中也被全部照搬照用，发挥了很大的指导作用（依据第3条应补上称之为“革命委员会”的人民政府名称）。经过为时五年的勘界工作，主管部门取得了若干基本经验。一条政区界线的勘定，要经过如下三个步骤：（1）以现行的行政区域界线管理现状为基础；（2）按照有关文件、协议、地图，对其予以核实；（3）经过双方县以上人民政府核定，经签署协议为无争议的界线，并报上级部门批准备案。
　　一条界线只有具备了下列要素，方才成为法定行政区域界线：（1）具有标绘地图，行政主管领导签字；（2）交界双方共同起草边界协议书（或边界走向说明书），做出文字说明；（3）在区域界线上，每隔五公里较为合适的地段，即埋设一个编过号的界桩。

　　到2003年，全国勘界工作结束，从而表明我国省、县级政区界线的性质，都具有了法定的意义。在内海海域方面，到2006年，我国沿海各级行政区毗邻的省、县两级海域界线也将得到确定，海域使用和归属纠纷将会大为减少，争海、争滩、争岛的现象就会得到有力遏止。

　　靳尔刚认为，我国自秦朝开始，各朝代对行政区域的管理都很粗略，对行政区域的划界一般只有“四至”、“八到”，一直没有明确的分界线。新中国成立后，一直到目前，习惯线仍占绝大多数，争议线占相当部分，法定线只占很小部分。这是一个基本估计，其意主要是说我国的行政区域界线，有史以来从来没有正式法定过。通过本文的分析，可以对其做一些修正说明。

　　历代中央政府的行政法规，均重视行政区划的制定和落实，以体现国家对地方的切实管理。限于政局和战乱等不稳定因素，地方行政制度也曾出现过不少问题。对于围绕政区界线出现的争端，有中央及地方主管部门专职管理和处理。政区界线勘查后，也有地图资料，可以用来核实和复查，有界桩标志，可以作为约束当地人群行为的准绳。在长期的社会生活中，也积累了许多处理边界争端的经验。从古代社会到近现代，边界线性质因政区和社会性质的变化而变化，至今则成为社会主义制度下维系社会经济正常发展的政区系统的法定界线。
　　
　　三、结论和启示
　　
　　从“划界”到“勘界”，古今都有，不同之处在于历史上的划界方式多是自上而下，在人口密度增大、经济开发转盛、界线争执多发的地方，越来越常见的是自下而上的划界和处理方式。与过去相比，对于边界争端，现今更为提倡采取平等协商、协调与裁决相结合的处理方式。

　　政区界线同政区本身一样，会因时因势而变，即体现在位置、形状上的变化，更重要的则是管理方式和水平上的变化。分界线问题来自于历史，来自于历史中的现实，从习惯线到法定线，经历了一个漫长的时期。应该说，各个时代都有符合当时法律内容的行政界线确定方法及相应的法定线。截止到目前，在全国性的勘界工作之后，从理论上说，我国都实行了法定线，并形成了一整套勘界经验。但限于条件，实际情况可能仍很复杂。即使有了法定线，也不排除在一些特殊地区和场合，当地仍旧采用过去对待习惯线的方式来处理政区界线问题。

　　从习惯线到法定线，这是政区界线演变的一条必由之路。对于本文论题而言，围绕着政区界线共存在三个层面，一是国家制定法令法规，二是政府部门的执行理念和力度，三是人民群众的理解和配合。平日里人们若不知晓政策法令，遇事时则可能加强这一点。按照国家意志加以实施的话，只有后两个层面达到国家法令法规层面的水平要求，才能说政区界线的性质同法律的规定性相一致。如果尚未达到，则表明其间还有距离，需要不同层面的国家公务员和人民群众为之而努力。

　　【作者单位：陕西师范大学西北环发中心】